Mission. Insertion (Philippe Labbe Weblog. II)

Régionalisation des Missions locales. Rebelote, travail de mémoire et mobilisation. (Philippe LABBE, 07/02/2015)

8 Février 2015, 09:17am

Publié par mission

Au su de l’amendement scandaleux voté de la Loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) ouvrant aux régions volontaires l’expérimentation du pilotage régionale du SPE hors Pole Emploi et donc « régionalisant » les Missions locales, que dire ? Nous avions déjà eu une sérieuse alerte en 2012 via les velléités de l’Association des Régions de France (ARF) d’assumer la compétence emploi avec, donc, dans le panier les Missions locales. Que dire ? Rien de plus que de rappeler…

 

Tout d’abord, le rapport de l’IGAS (Inspection générale des affaires sociales), Le service public de l’orientation : état des lieux et perspectives dans le cadre de la prochaine réforme de décentralisation, daté de janvier 2013. Quelques extraits…

« Les missions locales étant dotées d’attributions propres, confortées depuis leur création, et d’un financement partagé, la suppression de ces structures autonomes et leur intégration soit dans le cadre de « missions régionales », soit au sein des services des régions, n’est pas un scénario recommandé par la présente mission, pour plusieurs raisons :

– les attributions des missions locales ont intégré, comme on l’a décrit plus haut, une composante croissante d’accompagnement et d’intermédiation vers l’emploi, dans le cadre du service public de l’emploi ; une régionalisation (au sens de dévolution des missions locales aux régions) ne serait pour cette raison pas adaptée à l’évolution du rôle du réseau ;

en outre, cela entraînerait un risque élevé de désengagement financier et politique des collectivités infrarégionales et déstabiliserait un réseau fortement sollicité pour l’insertion des jeunes, dans la conjoncture difficile actuelle. » (p. 90)

« {…} les régions apportent comme on l’a vu une contribution financière trois fois moindre que l’État (17% contre 47 %). Cette disproportion de financement, à elle seule, n’apparaît pas compatible avec le pilotage futur des missions locales par les régions en tant que chef de file du futur SPO. De plus, elle ne correspond pas à l’activité déployée par les missions locales telle qu’elle est retracée dans l’application informatique Parcours 3. » (pp. 90-91)

Recommandation 14 : Prévoir des conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens tripartites entre l’État, les régions et les unions régionales des missions locales ainsi que, le cas échéant, d’autres financeurs territoriaux. Décliner ce conventionnement au niveau de chaque mission locale. (p. 93) »

On aurait même pu remonter avant avec le rapport de l’IGF (Inspection générale des finances) de 2010 sur les Missions locales : « Les conclusions de la mission {de l’IGF} tendent à conforter le modèle. En effet, sans résoudre la question du chômage des jeunes, il produit des résultats qui témoignent d’un réel potentiel pour des coûts inférieurs à ceux des dispositifs comparables :

- Les taux de couverture de la population jeune sont élevés ;

- Les missions locales remplissent largement les objectifs que l’État leur fixe à travers les conventions pluriannuelles qu’il conclut avec chacune d’elles… »

« Ces performances tiennent au caractère doublement intégrateur des missions locales, qui fait leur originalité :

- intégrateur de moyens : cofinancées par l’État et les collectivités locales, les missions locales font la synthèse des forces économiques, associatives et sociales locales pour mettre en œuvre en direction des jeunes les politiques d’insertion dont elles sont l’instrument ;

- intégrateur de services : les missions locales s’attachent à intégrer l’ensemble des services locaux pour fournir aux jeunes un accompagnement global (emploi, formation, mais aussi logement, santé, mobilité, voire culture ou sport), en entretenant des relations partenariales avec tous les acteurs locaux de l’insertion des jeunes.

La force de ce modèle repose largement sur l’autonomie des structures, qui favorise leur dynamisme et leur capacité de synthèse. »

 

Conclusion : ça marche trop bien, il faut changer !

En 2012, faisant suite à la note de l’ARF « Nouvel acte de décentralisation. Volet orientation/éducation/formation professionnelle/emploi » (5 juin 2012), j’écrivais une note « Les Missions locales dans l’œil de l’Acte III. Hypothèse pour une décentralisation équilibrée » et invitais le réseau à se mobiliser promptement… ce qui fut fait le 12 juin à Paris.

Une fois de plus, la réaction doit être rapide et massive, comme, par exemple, l’éditorial clair, sans langue de bois, du SYNAMI[1] ou l’article de l’ami Michel ABHERVE[2]. Pour contribuer à cette réaction et étayer les argumentaires, je ne peux, à ce stade et à mon niveau, que re-proposer mon texte de juin… malheureusement toujours d’actualité ! Compte-tenu de sa longueur – 28 pages -, je n’en reprends ici que des extraits. J’invite en tout cas les professionnels à débattre rapidement de cet événement.

Les Missions locales dans l’œil de l’Acte III. Hypothèse pour une décentralisation équilibrée.

Philippe LABBÉ

Juin 2012

Introduction

La récente note de l’ARF Nouvel acte de décentralisation. Volet orientation/éducation/formation professionnelle/emploi (5 juin 2012) va à coup sûr faire du bruit dans le Landerneau de l’insertion, plus largement dans celui de l’emploi… le moins que l’on puisse dire étant que cette proposition exprime une réelle gourmandise tant avec le « scénario 1 » que le « 2 »… ce dernier apparaissant cependant un peu trop boulimique, donc indigeste, – la Région pilotant seule le Service Public Régional de l’Emploi – puisque l’hypothèse de Pôle emploi « rescindé en deux » appelle ce commentaire : « Cela suppose de revenir en arrière sur la fusion, avec les risques de déstabilisation forte de l’établissement pendant quelques années. » Qui prendrait le risque de cette seconde déstabilisation, d’autant plus qu’il faudrait s’attendre à leur démultiplication : 26 petits Pôle emploi ? Un cauchemar ! Notons de plus que cette note, à en-tête de l’ARF mais non signée, est présentée par Jean-Paul Denanot (PS), président du Conseil Régional du Limousin et de la commission « Formation professionnelle » de l'ARF, comme un « document visant à travailler sur un nouvel acte de décentralisation » et « n'est qu'un document de travail non validé ».[3] Prudence donc… même si l’ancien délégué général de l’ARF, Michel Yahiel, est désormais conseiller social du président de la République et, selon Jean-Paul Denanot, président du Conseil régional du Limousin et de la commission formation de l’ARF, « va porter la voix des Régions sur la décentralisation » et « sera la cheville ouvrière de la conférence sociale programmée en juillet. »[4]

Ceci étant, la gourmandise de l’ARF est, d’une part, logique (reprocherait-on au pâtissier de ne concevoir le monde qu’à partir de ses éclairs et religieuses ?), d’autre part guère nouvelle (cf. ARF, Des Régions plus fortes pour une France plus efficace, 17-18 novembre 2011[5]), enfin elle est également stratégique : autant viser la lune pour monter d’un étage… c’est le minimum rhétorique exigible pour engager une négociation, partenaires sociaux et lobbyistes le confirmeront. Si l’ampleur de la réforme proposée laisse circonspect et ne permet guère de répondre aux questions posées pour tous les secteurs (un gouvernement, en grande partie jugé sur ses résultats dans la lutte contre le chômage, laisserait-il lui échapper, d’une part ses mesures-phares tels que le contrat d’avenir ou celui de génération, d’autre part sa possibilité par les contrats aidés d’infléchir au moins ponctuellement une situation critique[6] ?), force est de constater que le cas des Missions locales, lui, pourrait être la part concédée en pertes et profits… d’autant plus qu’était annoncé page 11 dans Le projet socialiste 2012 : « Nous renforcerons le rôle des régions dans les politiques d’emploi des jeunes… » Ceci, combiné aux rumeurs d’une diminution de l’ordre de 40% des subventions de l’Etat aux associations, laisse peu de doutes. Il ne faut donc pas s’étonner des récentes nouvelles communiquées par l’ARF concernant les Missions locales, a fortiori car elles avaient connu un scénario comparable en 2004… tout au plus pourrait-on être surpris que, côté réseau des Missions locales, l’étonnement intervienne si tardivement comme une « vérité foudre ». Disons que le système de veille, la réactivité et, subséquemment, la capacité de lobbying ont, dans le réseau, quelque marge de progrès.

C’est aux partenaires sociaux, employeurs et personnels, de s’exprimer sur cette – à notre avis, sinon probable du moins envisagée et possible – régionalisation des Missions locales[7]. {…}

Même en connaissance des plus que probables réactions et résistances, notre hypothèse est celle d’une régionalisation des Missions locales et, sans corporatisme ni défiance vis-à-vis des Régions et de l’Etat, nous tenterons de répondre à la question : quelles seraient, dans cette nouvelle configuration, les modalités points de passage obligé d’un système gagnant-gagnant ?

Les Missions locales, on s’en souvient, ont été créées de façon originale puisque c’est l’Etat qui, par ordonnance le 26 mars 1982, proposa aux communes volontaires et « dans un premier temps à titre expérimental » (ce fût prioritairement mais non exclusivement celles des « sites Dubedout ») de concevoir leurs propres Missions locales. L’article 2 de la Charte de 1990, premier acte du CNML, où sont présentes de nombreuses administrations d’Etat, précise que « L’initiative de cette démarche {créer une Mission locale} appartient aux collectivités territoriales : les communes au premier chef, avec l’appui souhaitable du département et de la région. » On est, à ce moment, dans la configuration d’un « Etat-animateur ».

L’article 7 de la loi 89-905 du 19 décembre 1989 favorisant le retour à l’emploi et la lutte contre l’exclusion professionnelle indique que « Des missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes peuvent être constituées entre l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et, le cas échéant, des associations. Elles prennent la forme d'une association ou d'un groupement d'intérêt public. {…} Elles favorisent la concertation entre les différents partenaires en vue de renforcer ou compléter les actions conduites par ceux-ci, notamment pour les jeunes rencontrant des difficultés particulières d'insertion professionnelle et sociale, et contribuent à l'élaboration et à la mise en oeuvre, dans leur zone de compétence, d'une politique locale concertée d'insertion professionnelle et sociale des jeunes. » Notons bien, à ce stade, qu’il s’agit d’ « une politique locale » à concevoir et mettre en œuvre, pas de mise en œuvre de « la » politique nationale de l’emploi.

Concrètement, cela signifie qu’une Mission locale, à partir de son propre projet, pilotée par les élus locaux et déterminée à la fois par le projet politique local et les caractéristiques du contexte territorial, était sensée imaginer que faire pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes en s’appuyant – ce qui est très différent de répondre à une commande – sur les mesures et dispositifs de la politique de l’emploi puis, plus tard (loi quinquennale de 1993), de la politique régionale de formation.

Le courrier de Jean-Patrick Gille au Premier ministre, daté du 21 mai 2012, ne dit pas autre chose lorsqu’il énonce que « l’originalité {des Missions locales} tient par ailleurs à la place centrale qu’y occupent les élus locaux, car non seulement ils président les Missions locales, mais en plus ils pilotent l’animation et la conduite des politiques territoriales d’insertion sociale et professionnelle des jeunes, en mobilisant et en coordonnant l’ensemble des compétences locales : services de l’Etat, collectivités territoriales, partenaires sociaux, associations. » Ceci dans l’absolu et formellement – nous y reviendrons – mais, en tout cas, mobiliser et coordonner ne sont pas synonymes d’exécuter.

Mais revenons à l’histoire car c’est à partir de celle-ci que nous comprendrons pourquoi nous en sommes là, ce qu’il est possible et également souhaitable de faire.

 

I. Les raisons du « devoir d’alerte ».

Préalablement, nous devons expliquer les motifs de ce que, dans un premier temps, nous avions dénommé un « devoir d’alerte » du Président et du Gouvernement, soit trois raisons principales et essentielles :

- Au titre de l’article 13 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale créant un droit à l’accompagnement pour « Toute personne de seize à vingt-cinq ans révolus en difficulté et confrontée à un risque d’exclusion professionnelle » (art. L. 322-4-17-1), le Législateur a univoquement confié aux Missions locales la charge de mettre en œuvre localement ce droit (« L’accompagnement destiné aux bénéficiaires du droit mentionné est mis en œuvre, avec l’ensemble des organismes susceptibles d’y contribuer, par les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes. » art. L. 322-4-17-2.). Parmi ce qui sera discuté lors de l’imminente Conférence nationale pour la croissance et l’emploi, se trouvent l’emploi des jeunes, la sécurisation des parcours et la lutte contre la précarité : ces trois thématiques constituent la problématique centrale du métier des Missions locales qui, conformément à leur Charte de 1990, « élaborent et mettent en œuvre progressivement une politique locale d’insertion professionnelle et sociale. » (art. 10).

- Si, incontestablement, existe une spécificité « jeunesse », s’y ajoute pour les jeunes rencontrant des difficultés d’insertion, souvent peu ou pas diplômés, ni qualifiés (62% des jeunes accueillis en Mission locale ont un niveau V ou infra, CNML 2010), une situation - également spécifique et critique - de paupérisation, de découragement et toujours, comme cela fût écrit introductivement en 1981 dans le rapport de Bertrand Schwartz, de « désespérance devant l’absence de perspectives ». C’est pour ceux-ci et avec eux, que les Missions locales connaissent et accompagnent quotidiennement, que s’impose l’impératif catégorique d’alerter les plus hautes autorités.

- Enfin, s’il est écrit dans l’Appel du Big-Bang que « les interventions conduites depuis près de 35 ans ont fait la preuve de leur incapacité à répondre aux défis de la jeunesse », expression presque équivalente à celle de Pierre Mauroy, Premier ministre, dans sa lettre d’introduction au Rapport de 1981 ! (« … les dispositifs d’insertion professionnelle mis en place au cours des dernières années, ainsi que les aides au premier emploi, ne procèdent pas d’une conception d’ensemble, mais de la juxtaposition de dispositions parfois contradictoires et souvent conjoncturelles. »), force est de constater que les conditions faites aux Missions locales pour remplir leurs missions ont dérivé jusqu’à pervertir le sens de leur action et décourager les meilleures volontés, en traitant les acteurs en « agents », « prestataires » ou « opérateurs », en les mettant en concurrence avec des « opérateurs privés de placement » (OPP).

Il faut donc, avec éthique, raison et ambition, ainsi qu’encouragés et soutenus par le Gouvernement mais également les collectivités territoriales, changer de paradigme. Faute de quoi l’insertion, qui désormais concerne la quasi-totalité d’une génération, échouera et, à ce moment, il sera trop tard pour méditer ce que Michel Foucault énonçait : « Une société se juge à la façon dont elle traite ses exclus. » Mais une régionalisation « pure et simple » serait-elle ce changement paradigmatique… ou ne risque-t-on pas de se tromper de paradigme ?

 

II. Un constat très largement partagé.

Depuis des années, il n’est pas une semaine sans qu’un rapport, une étude, un ouvrage ou un article n’alerte sur la situation critique de la jeunesse : détérioration des conditions de vie, bizutage social, insertion interminable, précarisation, déclassement pour les mieux dotés scolairement et désaffiliation pour les jeunes non-diplômés ou non-qualifiés, formes improprement dites « particulières » d’emploi… puisque leur particularité est qu’elles recouvrent huit embauches sur dix. Le constat, récurrent et amplifié depuis 2008 avec la crise, justifie que l’on ne l’étaye pas de données, citations et sources pour lesquelles nous n’aurions que l’embarras du choix.

Toutefois notons-en une seule : un récent sondage de l’Association de la fondation étudiante pour la ville (AFEV, 2012) révèle que « 80% des Français considèrent que les politiques publiques ont un rôle à jouer dans la réduction des inégalités sociales entre les jeunes ». On imagine qu’avec la « crise » le recours à un Etat sinon providence du moins égalitaire est un facteur explicatif.

Nous sommes donc à la croisée de deux phénomènes : une jeunesse objectivement maltraitée et l’attente des concitoyens que les pouvoirs publics, répondant à l’idéal républicain d’égalité et aussi à celui de fraternité, ici synonyme de responsabilité intergénérationnelle, rétablissent la justice sociale. Celle-ci n’est pas qu’une valeur éthérée, encore moins un slogan. Concernant les jeunes rencontrant des difficultés d’insertion, elle se décline en termes de politique publique par l’action des Missions locales : il faut donc être prudent et efficace, ambitieux et innovant.

- Prudent en ne fragilisant pas les Missions locales organisées localement, parfois départementalement, régionalement… et nationalement.

- Efficace en s’appuyant sur les multiples rapports (IGF, IGAS, CEE, Sénat…) qui, tous, constatent que les Missions locales font au jour le jour la démonstration de la qualité – efficacité, efficience, transparence - de leur travail.

- Centre d’Etudes sur l’Emploi, Innover dans le social : l’exemple des Missions locales, 2005 : « Les Missions locales, dont le cœur de métier est l’accompagnement des jeunes dans leur insertion sociale et professionnelle, s’efforcent d’innover dans ces quatre directions distinctes : la prise en compte de difficultés de plus en plus graves, en particulier au niveau de la santé ; l’action sur les marchés locaux du travail, en vue de stabiliser les parcours d’emploi ; l’action citoyenne pour favoriser l’accès des jeunes à l’espace public ; la conception de services attractifs dans l’espoir de fidéliser les usagers. »

- Sénat, Rapport d’information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle par Bernard Seillier, 4 juillet 2007 : « … La mission d’information a été frappée de constater à quel point l’efficacité de l’insertion des jeunes {par les Missions locales} repose sur une démarche qui prend le contre-pied exact des défauts de cloisonnement et de dispersion parfois reprochés au système de formation professionnelle ou au service public de l’emploi. »

- Inspection Générale des Finances, Les Missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes, Rapport n° 2010­M­019­02, juillet 2010 : « Les conclusions de la mission tendent à conforter le modèle. En effet, sans résoudre la question du chômage des jeunes, il produit des résultats qui témoignent d’un réel potentiel pour des coûts inférieurs à ceux des dispositifs comparables. »

- Innovant en imaginant, selon le scénario d’une régionalisation, des conditions de gouvernance, de financement et de fonctionnement qui répondent aux critères de la mission de service public, dont à l’échelle nationale l’égalité de traitement et la continuité territoriale et, aux échelles régionale, départementale et locale, la proximité, l’accessibilité, la réactivité.

 

III. L’histoire.

{…}

L’audace de Bertrand Schwartz combinée au volontarisme de Pierre Mauroy aboutirent à ce que l’Etat, pourtant à cette époque encore très « social-colbertiste » et centralisé, propose par ordonnance la création d’associations pilotées par des Maires – alors que la compétence emploi ne leur était pas dévolue – et regroupant des parties prenantes aux positions, objectifs et intérêts souvent divergents, parfois opposés. La plasticité de ce modèle permît qu’il ait pu s’adapter à des territoires variés. Cela ne s’explique pas par le « mythe d’un âge d’or », « une époque où cela était possible » : il n’y a pas de deus ex machina qui permettrait que cela soit possible à tel moment et impossible à tel autre ; la possibilité tient à la conviction et à l’engagement des acteurs. Nous ne participons pas d’un défaitisme culturel, sociétal et philosophique. Nous luttons pied-à-pied pour une société de confiance et contre une société de défiance.

Que s’est-il passé par la suite ? Côté système, face à la progression vertigineuse du chômage – 1 657 000 demandeurs d’emploi en 1981, 2 247 000 en 1984, 3 346 000 en 1994 – les gouvernements successifs ont repris la main et ont conçu des « programmes ». Ce fût le CFI, puis PAQUE, puis TRACE, enfin CIVIS. Côté acteurs, face à l’effondrement du mythe d’un retour au plein emploi des trente glorieuses, les Missions locales de « légères, temporaires et adaptées » se sont structurées et institutionnalisées jusqu’à disposer d’un « Conseil national » et, comme indiqué, à être organisées en branche professionnelle. On ne peut reprocher à l’Etat d’imaginer des programmes pour lutter contre le chômage pas plus qu’aux acteurs de se donner les moyens d’agir en se professionnalisant et en stabilisant les emplois pour garantir la qualité et la continuité de l’offre de services.

Toutefois – et là se trouve le nœud des tensions – le basculement est bien ici : on est passé d’une logique de projet (down-top), contextualisée, pilotée localement, à une logique de programme (top-down), vaguement contextualisée (quelques variables de pondération), où bien souvent les édiles locaux en sont réduits à gérer pragmatiquement une structure et des emplois sur la base d’une capacité à répondre de façon satisfaisante à la commande publique. On est passé de l’autonomie à l’hétéronomie, d’une politique territoriale (ascendante, imaginée, originale) à une politique territorialisée (descendante, appliquée, standardisée), d’une position d’acteur à celle d’agent : le premier agit sur le système, le second est agi par le système ; on demande au premier de concevoir, au second d’obéir. En un mot, l’objectif des programmes n’est plus de répondre aux besoins des jeunes mais de valider la pertinence d’une politique de l’emploi… dont la moindre des caractéristiques n’est pas la stabilité (stop and go), passant du « tout formation » aux exonérations, des emplois aidés du secteur non-marchand au seul credo de l’entreprise.

Plus récemment et singulièrement avec les effets de la LOLF[8], amplifiés par la « culture » de la RGPP, s’est accentuée la pression purement quantitativiste, justifiée par ce que Michel Chauvière appelle « l’idéologie gestionnaire et managériale »[9], par l’efficacité du programme et non celle du service rendu aux usagers[10], largement abondée par un vocabulaire importé et symptomatique – les acteurs devenant des « opérateurs » en charge d’une « offre de service », gérant des « process » et établissant des « prescriptions » -, quasi-exclusivement mobilisée sur le professionnel, le social étant accessoire. Des messages contradictoires et déroutants ont accentué le « malaise dans la civilisation » de l’insertion - rejoignant le mal-être des enseignants déconsidérés et des travailleurs sociaux instrumentalisés - dont un « contrat d’autonomie » offert à bon prix aux « OPP » (opérateurs privés de placement) alors que, synchroniquement, les élus du peuple votaient à quelques centaines de mètres des bureaux de l’Administration un « droit à l’accompagnement » devant, comme indiqué, être mis en œuvre par les Missions locales.

Soumis à une obligation de résultats impactant leur culture et leur éthique du résultat, mis en concurrence alors qu’ils fondent leur action sur le partenariat et la coopération, invalidés sur leur principe d’approche globale par une évaluation hémiplégique strictement basée sur l’emploi, si les acteurs des Missions locales ne baissent pas les bras c’est parce qu’il leur reste l’ADN de l’éducation populaire et permanente dont ils sont issus et qui est le carburant de leur engagement. La ressource, cependant, s’épuise… alors que, plus que jamais, il faudrait une mobilisation contre l’exclusion et pour la jeunesse.

 

IV. Régionaliser les Missions locales ?

Les Missions locales tout autant que les Régions se souviennent de l’article 11 du projet de loi de décentralisation confiant aux Conseils Régionaux une responsabilité pleine et entière en matière d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes et des adultes… qui fût rapidement retiré par le gouvernement Raffarin au vu des résultats électoraux où 24 exécutifs régionaux sur 26 appartenaient à l’opposition. L’idée n’est donc pas en soi nouvelle mais cet épisode a créé une « mémoire de l’échec » toujours préjudiciable lorsque, passé un temps, on tente de recommencer.

D’autre part, depuis 1994, la place des Régions dans la gouvernance des Missions locales est effective, déjà par le financement puisque ces collectivités en sont le 3ème financeur (16,9% en 2010 contre 18,8% en 2009) derrière l’Etat (47,2% en 2010 contre 38,3% en 2009) mais aussi derrière les communes-EPCI (18,7% en 2010 contre 23% en 2009), également par les relations issues des programmes régionaux de formation des jeunes, où les Missions locales sont le plus souvent les structures-pivots d’entrée, prescriptrices, et par les cofinancements des animations régionales.

Enfin, telle qu’explicitée dans le Protocole 2000, la structuration du réseau des Missions locales s’est organisée régionalement avec les Associations régionales[11].

La question de la Région n’est donc ni nouvelle[12], ni en soi problématique. Ce qui l’est, par contre et hormis l’épisode avorté de 2004, serait la substitution de l’Etat par la Région.

Quels sont les dangers d’un tel scénario ? Nous en distinguons trois.

Premièrement, l’égalité de traitement.

Les Missions locales ont une mission de service public se déployant sur tout le territoire national mais s’exerçant localement. Cette mission ne connaît pas les frontières des découpages administratifs puisqu’elle est déclinée à toutes les échelles – communale, intercommunale, de bassin, de pays, départementale, régionale, nationale… - par des établissements et services eux-mêmes aux rayons d’action et de compétence variables. La finalité de cette mission « consiste à satisfaire les besoins sociaux de tous les membres de la collectivité nationale ou locale concernée : personne ne doit être exclu du bénéfice du service en raison de handicaps physiques, économiques ou autres. »[13]

Le deuxième critère définitoire de la mission de service public, après l’égalité d’accès, est l’égalité de traitement, c’est-à-dire la garantie apportée que l’offre de service soit comparable quel que soit le territoire et pour des personnes semblables. Cette égalité est un droit plus formel qu’effectif compte-tenu, entre autres[14], des variations importantes de financement des structures. Concernant le financement de l’activité principale (FAP) par les Régions, celui-ci varie, hors DOM, de 9,4% du total des subventions (Lorraine) à 24,9% (Rhône-Alpes)[15], soit un rapport de 1 à 2,6.

  • Si, à l’échelle nationale, le financement des Régions a crû en cinq ans, 2006-2010, de 15% non inclus les DOM, trois régions ont diminué leurs subventions au titre du FAP (Auvergne – 16%, Lorraine – 7% et Poitou-Charentes – 6%) alors que des augmentations importantes sont observées sur la même période pour la Picardie (+ 39%), le Limousin (+ 29%) et les Pays de la Loire (+ 21%). L’écart est ainsi de 59 points entre l’Auvergne et la Picardie.
  • Toujours à partir des subventions des Régions au titre du FAP, on peut corréler ces financements avec le nombre d’ETP et, là encore, des variations importantes se remarquent puisque, DOM exceptés, deux Régions attribuent plus de 9 000 € par ETP, Rhône-Alpes (9 642 €) et la Picardie (9 087 €), alors que deux autres Régions y consacrent moins de 3 000 € (Languedoc-Roussillon 3 176 €, Lorraine 3 393 €), soit un rapport de 1 à 3.
  • A partir du croisement de deux indicateurs, « JDI » (jeune en demande d’insertion) et « ETP » (équivalent temps plein), on observe quelques variations selon les régions mais, somme toute et hormis la Guadeloupe[16], les indicateurs synthétiques régionaux sont assez convergents : 64 JDI par ETP avec une charge de travail moins élevée (< 60 JDI/ETP) pour l’Alsace, l’Aquitaine, la Basse-Normandie et la Haute-Normandie) et plus élevée (80 et plus JDI/ETP) pour la Martinique et le Languedoc Roussillon, la moyenne nationale étant de 64 JDI/ETP[17].

S’il conviendrait probablement d’affiner ces hypothèses de corrélation, on peut toutefois s’accorder sur le fait que, l’argent étant le nerf de la guerre, un moindre financement impacte la qualité et l’efficacité du service. Si, comme l’écrivent Bernard Gommel, Sabina Issehnane et François Legendre, est mis « en évidence un effet causal particulièrement net de l’intensité de l’accompagnement sur le degré d’insertion professionnelle »[18], encore faut-il que l’intensité de l’accompagnement soit possible et que, face à la demande, il y ait suffisamment de ressources humaines mobilisables… donc financées. Le financement de l’activité principale (FAP) par l’Etat révèle que, sans même inclure l’atypie des DOM où, souvent, l’Etat intervient au-delà de 50% pour compenser les difficultés financières des collectivités, l’Etat joue un rôle égalisateur, d’amortisseur face aux variations importantes (22 points) du financement des Missions locales par les collectivités territoriales : d’un côté, les deux Régions où la part des subventions des collectivités est la plus élevée dans le FAP – 50% pour l’Ile-de-France et Rhône-Alpes – sont les mêmes que celles où la part de l’Etat est la plus faible (41 et 42%) ; à l’inverse, les quatre Régions où la proportion des subventions des collectivités territoriales est la moins importante dans le FAP – Lorraine, Midi-Pyrénées, Pays de la Loire et Basse-Normandie (entre 28 et 30%) – sont celles les mieux dotées en valeurs relatives par l’Etat.[19] Comment imaginer que de tels écarts non compensés par l’Etat seraient sans incidences sur l’égalité de traitement ? Et que deviendraient les Missions locales d’une Région peu généreuse, financièrement fragile ou simplement peu en phase avec celles-ci si l’Etat ne compensait pas ce déficit de subvention ? Les Missions locales domiennes, pas exclusivement mais particulièrement, seraient pour le coup dans l’œil d’un cyclone… tropical.

 

 

Deuxièmement, la pérennité des financements.

Si l’Etat peut de moins en moins être considéré comme le « maître des horloges », il n’en reste pas moins qu’il demeure un élément de stabilité dans l’instabilité des gouvernances des territoires. Malgré les réserves déjà exprimées et d’autres (pression programmatique et tropisme quantitativiste, stop and go, « plan de relance » interrompu alors que la crise n’en était qu’à ses débuts, diminution des subventions sur la base de résultats jugés insuffisants…), force est de constater que, depuis trente ans, le financement par l’Etat des Missions locales est stable, du moins assuré. L’histoire a fait la démonstration que des collectivités territoriales étaient parfaitement capables de se passer des Missions locales en inventant leurs propres structures, bien plus à leurs mains, lorsque ce n’était pas de considérer l’accompagnement comme une prestation comparable à la formation et, comme telle, soumise à une procédure d’appel d’offres permettant par le jeu des proximités politiques d’en confier la mise en œuvre à des prestataires plus « disciplinés ».

Certains pourraient songer que la loi nationale s’applique sur l’ensemble du territoire. Certes, le droit à l’accompagnement, confié aux Missions locales, est inscrit dans la loi mais, d’une part, il n’est pas défini et, d’autre part, l’article 72 de la Constitution affirme que les collectivités territoriales s’administrent librement.

S’agissant de donner un peu de contenu à ce que devrait être un accompagnement, faute d’une organisation interne qui peine à faire évoluer une notion vaste, plurivoque et revendiquée par à peu près tout le secteur social et au-delà[20], en concept robuste, transmissible et constitutif d’un corpus théorique sans lequel il n’existe pas de métier, seulement un emploi, les Missions locales en sont réduites à concevoir celui-ci selon les normes des programmes de la politique de l’emploi. Encore une fois, hétéronomie. Et, pourtant, les propositions de définition ne manquent pas, depuis des « chartes » locales et régionales jusqu’à des textes soumis à la critique des acteurs et de la « cité savante »[21].

 

Troisièmement, le déséquilibre d’une triade devenue dyade.

Il faut être conscient que, dans une perspective de régionalisation, si le lien organique entre formation, emploi et développement économique légitime la Région comme acteur majeur, la politique de l’emploi et, plus particulièrement, la lutte contre le chômage sont de la responsabilité de l’Etat : « Le premier risque que l’Etat doit prendre en charge est celui de la précarité et du chômage de longue durée. La situation de la France est à cet égard particulièrement critique. {…} La situation est particulièrement alarmante pour les jeunes. La France affiche un taux record de chômage pour les moins de 25 ans supérieur de cinq points à la moyenne européenne. Des centaines de milliers de jeunes enchaînent stages ou CDD sans jamais se voir offrir le contrat de travail stable. En 2006, seuls 16% des 15-24 ans en CDD ont obtenu un CDI un an plus tard, contre 70% au Royaume-Uni. »[22] C’est bien in fine sur sa réussite ou non dans la lutte contre le chômage et la précarité que le Gouvernement sera jugé dans les urnes. Limiter la place de l’Etat, comme cela est écrit dans la note citée de l’ARF, à des définitions – celle des « grandes orientations nationales de la politique de l’emploi et les normes », celle des « politiques d’exonération de charges sociales », celle « des contrats aidés »… - sans lui donner les moyens de mise en œuvre de ces politiques revient à concevoir un Etat quasi-virtuel qui ne pourra plus gouverner… même pas « à distance » ![23] C’est, somme toute, croire que tous les paroissiens seront aussi vertueux que leur curé en chaire… or celui-ci exhorte, oriente… mais eux font comme ils veulent.

Par ailleurs, l’expérience conduit à la prudence. L’équilibre, certes parfois tendu, de la triade de gouvernance « Etat – Région – Commune ou EPCI » (parfois le Département en plus ou à la place de l’échelon communal, intercommunal) a révélé dans bien des cas des possibilités de réajustement ou de compensation si, pour des raisons bien sûr toujours légitimes dans sa perspective, une des collectivités était tentée soit de se retirer du jeu, soit de modifier les règles de ce jeu en créant ses propres outils : AREAF en Picardie, absorption de Missions locales par des Maisons de l’Emploi, création de mesures parallèles confiées à des opérateurs plus « dociles », etc. Osons le mot : une tutelle exclusivement exercée par une collectivité présente un risque latent de clientélisme, de tentation électoraliste, ceci ne signifiant pas que régionalisation ou décentralisation serait systématiquement synonyme de clientélisme mais que l’intérêt général, lui-même rattaché à la notion d’ordre public de protection « soucieux de l’intérêt collectif de certaines personnes exposées »[24], pourrait céder face à l’option et à la stratégie politiques. Si la décentralisation et la régionalisation s’inscrivent dans un vaste et long mouvement historique[25] et dans un projet politique rapprochant le citoyen des espaces décisionnaires, les conditions de sa réussite résident dans la tension dialectique entre plusieurs parties qui permet l’équilibre. Sans cette tension, dont la résolution nécessite des compromis et un consensus, on serait dans une tutelle sectorielle : l’Etat seul, ce serait l’emploi ; la Région seule, ce serait la formation et l’emploi… l’approche globale, holistique, disparaissant et, avec elle, l’identité et la réelle valeur ajoutée des Missions locales. « En d’autres termes, l’enjeu n’est-il pas aujourd’hui pour l’Etat de trouver la juste distance entre un trop grand éloignement qui le rend impotent et une trop grande proximité qui l’annihilerait. »[26] Ce trop grand éloignement serait de reléguer l’Etat dans la seule définition des orientations, somme toute un rôle de prêcheur qui, inévitablement, serait contesté à terme par ses ouailles qui « ont les mains dans le cambouis »… quant à une trop grande proximité, elle s’exprime sans doute dans la convocation annuelle au « dialogue de gestion » d’une CPO… où la Région est absente.

 

V. Pour une décentralisation équilibrée.

 

Les risques d’une régionalisation, dès lors qu’elle recouvrirait une décentralisation à l’échelle de la Région avec un retrait de l’Etat, constituent des obstacles réels et sérieux. Compte-tenu de résistances plus que probables, un « passage en force » créerait immédiatement un paysage morcelé : dans telle région, les Missions locales adhèreraient, dans telle autre non ; telle Région serait fortement intéressée et telle autre mollement voire pas du tout (est-on d’ailleurs assuré que l’appétence de l’ARF est partagée par tous les exécutifs régionaux… et le sera au gré des élections ?)… A-t-on les moyens et le temps d’affaiblir le premier réseau en front-office dans la lutte contre le chômage des jeunes ? Plus prosaïquement ou comptablement, compte-tenu de la modestie des sommes en jeu puisque le financement annuel des Missions locales par l’Etat n’est que de 262 millions d’euros (FAP et FAS), le jeu en vaut-il la chandelle ?

 

Activités principales (FAP) et spécifiques (FAS) : répartition par financeurs publics (2010)

 

Etat

FSE

Région

Département

Autres collectivités

Organismes publics

Ensemble

%

%

%

%

%

%

%

262 208

47,2

8 362

1,5

93 513

16,9

25 165

4,5

103 969

18,7

53 835

9,7

547 052

100,0

Source : CNML. Comptes rendus d’activité 2010 des Missions locales et PAIO (en millions d’euros)

 

Pour autant, une décentralisation « intelligente » peut être imaginée : on n’oubliera d’ailleurs pas que les Missions locales émergèrent synchroniquement avec l’Acte I de la décentralisation… tout en étant proposées par l’Etat et, moins de deux ans après leur création, en bénéficiant d’une organisation nationale originale – ce fût la naissance des politiques publiques transversales – avec une Délégation interministérielle. Le scénario proposé s’inscrit dans la continuité et la logique d’une place centrale au local et au régional tout en préservant la place de l’Etat qui, in fine, demeure le garant de l’unité nationale et de l’intérêt général.

 

Une autonomie associative : avec l’Etat dans le mouvement de la décentralisation.

 

On l’a dit, dans le mouvement Big Bang, l’Union nationale des missions locales et ses partenaires sociaux dénoncent « des interventions conduites depuis près de 35 ans, qui ont fait la preuve de leur incapacité à répondre aux défis de la jeunesse. » Mais entendons-nous bien : la maltraitance de la jeunesse n’est pas à reprocher à l’incapacité ou la défaillance des Missions locales, qui font comme elles le peuvent (particulièrement face à la pénurie d’emplois et à l’hyper-sélectivité du marché de l’emploi en résultant), mais à un système sociétal et économique inoculé contre toute responsabilité intergénérationnelle, totalement étranger à une éthique de responsabilité dès lors qu’on ne s’en tient pas aux déclarations affichées du social ou green washing. Ceci pour le fond.

Lorsque les Missions locales furent créées, ce fût avec deux caractéristiques centrales :

- Comme indiqué l’approche globale et, précisément, le « local » : c’était à chaque territoire d’imaginer « sa » Mission locale en fonction de son contexte ;

- Sur la base du précepte de l’éducation populaire/permanente des ressources préexistantes chez les personnes : pour les Missions locales, « la jeunesse comme ressource et non comme problème » n’est pas un slogan mais est une conviction, une valeur, également ce que les jeunes renvoient.

Il s’agissait donc de concevoir, toujours de façon originale puisque chaque cas était singulier, un réseau d’acteurs mobilisant toutes les compétences pour répondre de façon multidimensionnelle à l’aussi multidimensionnalité des besoins d’insertion des jeunes.

Nous n’en sommes plus là : les commandes publiques sont sectorielles, non coordonnées, pire : parfois concurrentes, juxtaposées, sans fongibilité, variables dans le temps – stop and go - avec une « gestion à l’enveloppe », parfois abondée, parfois épuisée ; la réalisation de ces commandes est évaluée sur leur conformité programmatique et non sur leur pertinence en tant que réponses à des besoins : désormais, le « client » des Missions locales est objectivement moins le jeune que le financeur ; il s’agit de savoir combien de jeunes entrent dans le CIVIS ou le PPAE. C’est là l’expression archétypale – quasi-cas d’école - d’un système bureaucratique et comptable fonctionnant pour lui-même[27] et instrumentalisant la jeunesse – et, au passage, les Missions locales - au bénéfice de l’Administration.

Cette situation inacceptable doit être interrompue pour revenir à une dynamique de projet et de territoire dans un rapport confiant avec un Etat s’inscrivant comme partenaire avec les collectivités dans la gouvernance des Missions locales et non comme donneur d’ordre exclusivement arc-bouté sur sa « compétence emploi »[28]. L’enjeu est bien là : reconquérir dans l’importante vague de décentralisation une autonomie associative, tant à l’échelle des présidents et de leurs équipes d’administrateurs, auxquelles participent les représentants des administrations, qu’à celle des professionnels avec leur « projet associatif de structure », et non déplacer à l’échelle de la Région la même dérive.

Cette reconquête ne s’énonce pas en termes de « ou » mais de « et » : ce n’est pas l’autonomie associative (quasi-pléonasme puisque l’association est la forme juridique par excellence de la liberté des personnes de se regrouper) ou l’Etat mais celle-ci et/avec l’Etat. En effet, concevoir une organisation exclusivement déterminée par le local ou le régional porte en son sein le risque évident d’une inégalité de traitement selon les territoires et d’une désagrégation du réseau national. D’un autre côté, on ne peut en rester pour les raisons expliquées à ce système de commande publique nécessairement parallélépipédique alors que personnes et territoires sont toujours patatoïdes : il n’y a pas un lieu où l’on ne vous dise pas, au bout de quelques minutes : « Vous savez, ici c’est particulier. » Dont acte.

 

Une autonomie associative : avec la Région dans le mouvement de la décentralisation.

 

L’approche globale des Missions locales ne s’oppose pas à l’expertise. Revendiquée par nombre de réseaux s’intéressant à la jeunesse et au social, comme le sont l’accompagnement ou la proximité, l’approche globale est devenue une expression commune qui, tout en étant pertinente, ne permet guère de singulariser ceux qui s’en réclament : c’est d’ailleurs un paradoxe puisque l’approche globale pourrait être insérée dans le Dictionnaire des idées reçues de Flaubert avec comme commentaire « Nul ne peut être contre »… alors que les commandes, elles, continuent à être sectorielles… tout en reconnaissant sa pertinence : « Renforcer l’accompagnement personnalisé et adopter une approche globale du demandeur d’emploi » est une des recommandations du Rapport d’information de l’Assemblée nationale par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques[29].

A ses côtés, ce qui spécifie l’approche globale pour les Missions locales est l’expertise formation et emploi, c’est-à-dire le volet professionnel de l’insertion professionnelle et sociale, au même titre qu’un Foyer de Jeunes travailleurs dispose d’une expertise dans le logement, un centre social dans les loisirs, la culture, la sociabilité, une association d’éducation populaire dans la citoyenneté. Si, donc, le pilotage d’une Mission locale devait être assuré par les institutions jouissant des compétences correspondant à l’expertise, ce serait aujourd’hui l’Etat et la Région ; demain, selon le scénario de la compétence emploi dévolue aux Régions, ce serait celles-ci. Or le pilotage d’une Mission locale revient de droit à la commune ou à l’intercommunalité, exceptions faites des quelques missions locales départementales ou régionales. Pour quelle raison ?

 

Le territoire, comme l’écrit l’IGAS, est le lieu de la déclinaison des compétences, celui de la proximité, celui de la transversalité et du partenariat, celui de la gestion des ressources humaines et celui du projet.[30] Mais quel territoire ? Plutôt que de raisonner selon une logique de système, à partir des compétences (changeantes, avec des recouvrements, des zones grises[31]…) des institutions, il convient de se décentrer, de raisonner dans la perspective du Sujet, c’est-à-dire des jeunes en demande d’insertion : dire et redire que « le jeune est au centre »[32] implique a minima de concevoir l’organisation avec lui, à défaut cela ne serait qu’une incantation ou un alibi. A ce moment, le juste territoire est sans conteste l’espace quotidien des déplacements courants[33], celui de la commune, de l’agglomération ou de l’intercommunalité, « au centre des relations ordinaires de la vie » comme le disait Tocqueville[34]. La commune, on le sait, est l’échelon de proximité auquel les Français sont les plus attachés, l’indicateur de participation aux scrutins municipaux étant un indicateur… comme d’ailleurs l’ont été les levées de bouclier face aux projets successifs de diminution du nombre des communes : « … l’histoire de ces cinquante dernières années est une tentative de réponse simplificatrice jusqu’à la caricature de la fusion des communes au profit d’un territoire plus large. Enjeu de nouveaux pouvoirs, vision strictement jacobine, manque dramatique d’imagination, l’Etat technocratique, rejoignant en cela les « éléphants de la politique », n’a eu de cesse que de supprimer les communes ou de les réduire à la situation de paroisses fort sympathiques. »[35] Raisonner à partir de l’espace résidentiel et d’activité des jeunes n’est pas s’opposer à l’Etat (être Girondin) ou à la Région (être Jacobin) mais adapter les institutions aux réalités humaines plutôt que l’inverse. C’est aussi garantir dans les meilleures conditions l’égalité d’accès, donc la mission de service public en tant qu’obligation effective (droit réel) et non purement déclarative (droit formel).

 

 

{Suivent 8 pages sur mon hypothèse d’action, « Vers un Pacte territorial pour l’insertion et l’emploi des jeunes ». Je vous en fais grâce. Juste les trois derniers paragraphes…}

 

Reste le pilotage. On connaît l’adage « Qui paye décide » mais remarquons que, déjà, les communes et EPCI sont le deuxième financeur des Missions locales, exceptions faites des structures départementales. Cependant, plus important : comment concevoir un investissement maximal d’élus locaux à partir de directives dépêchées « d’en-haut » ? C’est précisément cette dépossession effective du pilotage local, même s’il demeure statutairement formel, qui explique que les conseils d’administration soient dans bien des cas insuffisamment mobilisés. S’agissant de décentralisation, il suffit d’appliquer le principe de subsidiarité selon lequel « la responsabilité d'une action publique, lorsqu'elle est nécessaire, doit être allouée à la plus petite entité capable de résoudre le problème d'elle-même. Ce principe s’accompagne du principe de suppléance qui veut que, quand les problèmes excèdent les capacités d'une petite entité, l'échelon supérieur a alors le devoir de la soutenir, dans les limites du principe de subsidiarité. C'est donc le souci de veiller à ne pas faire à un niveau plus élevé ce qui peut l'être avec plus d'efficacité à une échelle plus faible, c'est-à-dire la recherche du niveau pertinent d'action publique. »[36] (souligné par nous)

L’expertise des Régions dans la formation professionnelle et le développement économique, celle des Départements dans le social, celle des partenaires sociaux pour le monde des entreprises, ainsi que la garantie de l’Etat pour une égalité de traitement entre les territoires seraient les ingrédients d’une offre de service que nous avons formulée en termes de « Pacte territorial pour l’insertion et l’emploi des jeunes ». Celui-ci, somme toute, serait la feuille de route de la Mission locale maître d’œuvre du projet de politique d’insertion dont la commune ou l’intercommunalité, avec ses partenaires institutionnels financeurs, constitueraient la maîtrise d’ouvrage.

On l’a vu, tous les rapports officiels valident le travail des Missions locales, singulièrement en termes d’efficience… ce qui n’est pas le moindre des critères lorsque la situation économique est tendue. Ne serait-ce pas prendre beaucoup trop de risques, pour des résultats aléatoires et pour satisfaire une logique administrative sectorielle de compétences, au lieu de conforter et renforcer l’organisation du service le plus direct aux jeunes, de la fragiliser et, inévitablement, de se retrouver face à des Régions non-intéressées… qui contraindraient l’Etat à, non pas les suppléer, mais les remplacer ? Situation absurde et d’ailleurs impossible puisque les Régions rétives ne l’accepteraient pas…

 

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[1] http://synami-cfdt.fr/

[2] http://alternatives-economiques.fr/blogs/abherve/2015/02/05/regionalistion-du-service-public-de-lemploi-des-amendements-contradictoires-adoptes-en-commission-a-lassemblee-natioanle/

[3] AEF, dépêche n°168368, 20 juin 2012.

[4] Centre inffo n° 812, 16-31 mai 2012.

[5] « Il faut créer un véritable service public régional de l’orientation, de la formation et de l’emploi. {…} Plus généralement, les Régions seraient en charge de l’insertion et de la réinsertion des demandeurs d’emploi. {…} Aux Régions… le pilotage des liens entre formation, emploi et modernisation économique… » (p. 7) ; « La Région prend le pilotage des politiques de parcours vers l’emploi, que ce soit pour l’ingénierie de projet ou l’accompagnement des jeunes et des adultes vers la formation et l’emploi. Elle pilote, avec les partenaires sociaux, les opérateurs du service public de l’emploi : Pôle emploi, les PLIE, les missions locales, Cap emploi… » (annexe n° 1, 4) (souligné par nous).

[6] Ainsi le courrier du ministre Michel Sapin aux Préfets de région du 13 juin : « … le Gouvernement a décidé sans attendre de mobiliser un supplément de 80 000 contrats… » Devant le CESE réuni en séance plénière le 12 juin, le président François Hollande a plaidé pour un Etat qui « n’est pas la nation à lui seul » et qui « respecte les collectivités locales ». Il a également indiqué que « les régions devront, au-delà de leurs compétences aujourd’hui reconnues, avoir davantage de moyens pour leurs interventions en matière de transports, de formation professionnelle {…} mais les territoires ne doivent pas organiser une administration qui se surajouterait à toutes les autres. » Stéphane Lardy, secrétaire confédéral de Force ouvrière, est également dubitatif face au désengagement de l’Etat dans le champ de l’emploi : « En période de crise, il me semble pour le moins étrange qu’un Etat se décharge sur les Régions de questions aussi cruciales que celles de l’emploi et de la formation professionnelle. Ce serait même, à mon sens, une grossière erreur. » (Centre inffo, id.).

[7] La CFTC a déjà émis, le 12 juin 2012, un avis très réservé sur le risque de régionalisation des Missions locales, ce syndicat souhaitant que « les missions locales soient institutionnalisées au même titre que les maisons de l’emploi, et que leur budget soit pérennisé. » (Localtis.info) Il n’est pas certain qu’appliquer aux Missions locales le même régime qu’aux maisons de l’Emploi soit un heureux scénario… Quelques jours après, la CGT Organismes sociaux publiait une note « sur l’emploi des jeunes et le droit à l’accompagnement comme mission de service public assuré par les Missions locales et PAIO » où était écrit : « Nous ne souhaitons pas un pilotage exclusivement régional des Missions locales. »

[8] Effets qui ne sont pas ceux induits par l’évaluation, transparence et efficience que personne ne conteste, mais par les conséquences d’une évaluation exclusivement fondée sur le volet 3 de la CPO, « accès à l’emploi », reléguant le social et l’ingénierie dans le registre des actions accessoires, sinon superfétatoires.

[9] Chauvière M., 2007, Trop de gestion tue le social. Essai sur une discrète chalandisation, Paris, La Découverte. Cette idéologie détourne des finalités : « Compte-tenu de l’enflure bureaucratique imposée à tous, un temps excessif est absorbé par la recherche des bons interlocuteurs dans le maquis politico-administratif, par l’inscription dans les bons programmes et l’adaptation à leurs catégories préconçues, par la mobilisation de financements de différentes origines, par une surproduction d’argumentation pour finalement grappiller des miettes, ou encore par la défense de la cohérence d’un projet contre l’extrême parcellisation des ressources, devant des interlocuteurs souvent incompétents sur le fond. » (p. 31). Nul doute que ceci résonnera chez celles et ceux qui ont eu recours au FSE…

[10] Notons que, d’une part, cette pression ne semble pas s’alléger et, d’autre part, ne se limite pas aux Missions locales. Ainsi, on peut lire sur lemonde.fr un article daté du 21 juin 2012, « Ce qui va changer à Pôle emploi », où il est question d’un « pilotage par les résultats »… confondant une fois de plus efficacité et performance, culture de l’efficacité et obligation de résultat : « Trop longtemps, « les agents ont été uniquement évalués sur leur capacité à réaliser des actes, sans que l'efficacité de ceux-ci ne soit évaluée », estime un très bon connaisseur de Pôle emploi. Désormais, le taux de retour à l'emploi devrait devenir l'indicateur phare de l'organisme. « Les managers bénéficieront d'analyses des résultats déclinées par bassin d'emploi », promet le plan stratégique. Ce taux de retour à l'emploi permettrait de comparer entre elles les performances des différentes agences. » Comme l’écrit Denis Prodhomme, « Est-ce qu'il faudra leur mettre le taux de dépression au boulot en face pour qu'ils comprennent que ce ne sont pas les conseillers Pôle Emploi, ni les conseillers Mission Locale qui créent les offres d'emploi sur un territoire ? » (courriel 22 juin 2012).

 

[11] « Ce protocole réaffirme les principes de la charte des missions locales intitulée « Construire ensemble une place pour tous les jeunes » et les complète afin de prendre en compte les responsabilités nouvelles exercées depuis 1993 par les régions en matière de formation professionnelle continue des jeunes, d’information et d’orientation et de renforcer l’unité et l’efficacité du réseau. Il pose un cadre général qui a vocation à être décliné dans chacune des régions selon les configurations partenariales locales. » (Protocole 2000, Préambule).

[12] Acte 1 : lois Deferre (2 mars 1982, 7 janvier et 22 juillet 1983) : les Régions deviennent des collectivités territoriales de plein exercice et les compétences sont réparties entre l’Etat et les collectivités locales. Acte 2 : projet constitutionnel relatif à l’organisation décentralisée de la République (11 décembre 2002) puis loi organique sur l’autonomie financière des collectivités territoriales (29 juillet 2004) et loi relative aux libertés et responsabilités locales (13 août 2004). Entre-temps, 1993, loi quinquennale transférant la formation professionnelle des jeunes de moins de vingt-six ans aux Régions.

[13] Le service public, Rapport officiel, Mission présidée par Renaud Denoix de Saint Marc, Paris, La Documentation Française, 1995, 1996.

[14] L’égalité de traitement implique qu’en amont deux critères au minimum soient remplis : un cadre conceptuel univoque et partagé, des bonnes pratiques codifiées et transmissibles. La jeunesse du réseau des Missions locales, avec la suppression de la DIIJ et la difficulté à organiser un espace national de R&D, et aussi une secondarisation du travail théorique au bénéfice ou au prétexte de l’action n’apportent pas ces garanties.

[15] CNML, Rapport d’activité 2010.

[16] A la Guadeloupe, les communes ne financent pas, sinon à la marge (mise à disposition de locaux), la Mission locale régionale. P. Labbé, « Pourquoi les communes se désintéressent-elles à ce point de l’insertion de leurs jeunes ? » France-Antilles, 17 novembre 2011.

[17] Annexe 3.

[18] « L’accompagnement et les trajectoires d’insertion des jeunes bénéficiaires d’un contrat d’insertion dans la vie sociale », colloque Trajectoires, emploi et politiques publiques, Université de Caen Basse-Normandie, Crém, MRSH de Caen et Fédération Tepp, 14 juin 2012.

[19] Si l’on descend à l’échelle communale et intercommunale, l’écart est encore plus grand, de 1 à 10 sur la base de n euros/habitant, la moyenne nationale étant d’1,40 €. Une explication fréquente est « l’héritage » des PAIO dont le financement, à l’origine, n’était pas obligatoire pour les communes, contrairement aux Missions locales. Ainsi, de mauvaises habitudes de sous-financement ont été prises et ont perduré.

[20] Lire Francie Mégevand, 2005, « L’accompagnement, nouveau paradigme de l’intervention sociale », in Ballain R., Glasman D., Raymond R., Entre protection et compassion. Des politiques publiques travaillées par la question sociale (1980-2005), Grenoble, PUG.

[21] Labbé P., « L’accompagnement socioprofessionnel (ASP) : une approche systémique ». Une première épure, publiée en novembre 2010 sur le blog www.plabbe.wordpress, a été consultée 1 445 fois. Ce texte, retravaillé, a été présenté lors de plusieurs colloques universitaires ou professionnels. Il sera publié dans le n° 36 des Cahiers de l’action de l’INJEP et dans Insertion : ce que nous en avons dit (Labbé P., à paraître en septembre 2012 aux éditions Apogée).

[22] Philippe Aghion, Alexandra Roulet, 2011, Repenser l’Etat. Pour une social-démocratie de l’innovation, « La République des idées », Paris, Seuil.

[23] Renaud Epstein, 2005, « Gouverner à distance. Quand l’Etat se retire des territoires », Esprit n° 11.

[24] Christian Stoffaës, 1995, Services publics. Question d’avenir, Commissariat général du Plan, Paris, La Documentation française.

[25] Dans le seul champ de l’emploi, cette décentralisation s’est exprimée avec la territorialisation des politiques de l’emploi, elle-même fondée sur une axiomatique de la proximité. La proximité est justifiée par quatre arguments : une meilleure connaissance des situations et des problèmes (vs. méconnaissance du fait de l’éloignement) ; une contextualisation (vs. logique programmatique) ; une réactivité (vs. lourdeur bureaucratique) ; une visibilité, condition requise de l’accessibilité, elle-même critère définitoire de la mission de service public (égalité d’accès).

[26] Marie-Christine Jaillet, 2005, « La « proximité » : nouvelle axiomatique de l’action publique », in Ballain R., Glasman D., Raymond R., op. cit.

[27] Les financeurs ayant à cœur de démontrer la pertinence des programmes qu’ils ont conçus ont tout intérêt à privilégier cette validation ex post à partir des entrées sans mettre en tension dialectique et contradictoire programmes et besoins. Tout ce qui n’entre pas dans l’unidimensionnalité du programme, les questions de conditions de réalisation ou celle, par exemple, de la qualité des emplois apparaissent superfétatoires.

[28] En tout état de cause, sans même évoquer les Maisons de l’Emploi, la « compétence emploi » est de facto aujourd’hui partagée entre l’Etat et tous les niveaux de collectivités, ne serait-ce qu’à partir de sa porosité avec le développement économique, la formation, l’action sociale, etc.

[29] Heinrich M., Juanico, R., 2011, L’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe, Assemblée nationale, Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, 15 décembre (p. 158).

[30] Benevise, J.-F., Leger A.-M., Moyen H., 2005, Intervention sociale de proximité et territoires, IGAS, Rapport n° 2005025, juillet (pp. 10-13).

[31] Zones indéterminées comme, par exemple, pour la compétence emploi : inévitablement, compte-tenu du principe de toute organisation à croître au bénéfice d’elle-même, ces espaces aux légitimités revendiquées de part et d’autre deviennent des lieux de concurrence… a fortiori lorsque les institutions ou structures en jeu dans cette tectonique des plaques sont menacées. On l’a connu, par exemple, avec les Maisons de l’Emploi.

[32] Ce « jeune au centre », nous l’avons déjà dit à plusieurs reprises, n’est pas une expression pertinente car il ne s’agit pas de remplacer la subjectivité du professionnel, considéré un temps dans la « toute-puissance », par celle de l’usager (jeune en Mission locale, élève à l’école ou patient à l’hôpital)… Au centre, c’est l’interaction entre l’usager et le professionnel.

[33] Le trajet domicile-travail est de 7,9 kilomètres pour la moitié des salariés. (INSEE)

[34] Notons que le Rapport de 1981 préconisait « de concentrer et de coordonner les moyens d’intervention au niveau local » et que le périmètre d’action des Missions locales devait correspondre à « des zones d’intervention {correspondant} en règle générale à un bassin d’habitat et d’emploi. » (pp. 141-142 de la réédition de 2007, Rennes, Apogée). L’INSEE utilise la notion de « bassin de vie » qui est « le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements et à l'emploi ».

[35] Claude Mahier, 2006, Eloge de la démocratie locale, Voiron, Territorial éditions.

[36] www.wikipedia

 

 

 

 

Docinsert2008  (25/03/2015)

Pour information...

Marie-Guite Dufay : "La fusion avec la Bourgogne n'impactera notre organisation que progressivement" – Localtis du 25/03/2015

[Extrait] : « Localtis : Quelles sont les priorités du chantier qui doit conduire à la fusion ?

Marie-Guite Dufay : Nous travaillons d'abord à la continuité du service public au 1er janvier 2016. Il s'agit par exemple de faire en sorte que la paye des agents soit assurée. Nous avons aussi commencé un état des lieux des politiques publiques de nos deux régions, en distinguant les exigences de continuité à court terme et les perspectives de convergence à moyen et long terme. Mais nous n'allons pas procéder immédiatement au rapprochement de toutes nos politiques publiques. Cela relèvera de la responsabilité de l'assemblée qui sera élue en décembre prochain. Nous avons enfin des réponses à apporter à des questions urgentes. Ainsi, les partenaires que nous finançons, tels que les organismes de formation et les missions locales, devront savoir quels seront leurs moyens financiers au 1er janvier prochain. Cela ne va pas de soi aujourd'hui, car les modes de financement de nos deux régions ne sont pas les mêmes. La difficulté est accrue par le fait que la future région ne votera son budget qu'en avril, alors que nos deux régions avaient l'habitude d'un vote de leur budget en décembre. Pour toutes ces raisons, il faudra prévoir des dispositifs transitoires. »

http://www.localtis.info/cs/ContentServer?pagename=Localtis/LOCActu/ArticleActualite&jid=1250268669140&cid=1250268631768


 

 

 

 

 

 

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